三、为什么《指导意见》突出“化解”，而不是以前常常提到的“抑制、遏制”?

上述措辞的变化表明，此次《指导意见》更加注重遵循产业发展和市场变化的客观规律，更倾向于有效发挥政府与市场的协调作用，而尽量避免单纯和过多地依靠行政手段进行干预。从国际上看，许多国家在经过一段较长时期高速增长之后，都曾出现过比较严重的产能过剩问题。而不同国家由于经济体制和发展模式的不同，应对产能过剩问题的方式也有所不同。如美国自20世纪80年代中期以来，先后经历了四次较为严重的产能过剩。其间均出现过产能利用率大幅下降的现象。日本的产能过剩集中表现在20世纪70年代到80年代初，在经济持续多年高速增长之后，随着石油危机等国际经济事件的发生，日本诸多产业尤其是基础材料工业陷入了长期的生产停滞。比较而言，美国市场化程度较高，化解产能过剩主要依靠货币政策、财政政策等总量调控政策;而日本应对产能过剩除总量调控政策之外，还较多地运用了产业政策等结构性调控政策。从美日实践来看，应对产能过剩矛盾需要充分考虑一国的发展阶段、市场环境、体制机制等具体因素。我国作为发展中国家，当前仍处于追赶阶段和体制机制转轨的环境中，一些不合理的非市场因素依然存在，使市场机制不能及时有效地抑制产能过剩的出现，增大了部分领域产能过剩发生的频度和程度，削弱了市场机制对产能过剩的调节作用，也放大了产能过剩的负面效应。因此，在我国市场化程度不断提高的过程中，通过更好地厘清政府和市场边界的“化解”来代替较多依托行政手段的“制止、遏制”更符合我国的发展阶段和基本国情，也符合未来的改革趋势。《指导意见》提出的相关政策措施具体地体现了这一重要变化，更多地着眼于发挥功能性政策的引导作用，建立化解产能严重过剩矛盾的长效机制，有利于充分发挥市场配置资源的基础性作用。

四、造成此轮产能严重过剩矛盾的主要原因是什么?

当前，我国产能过剩问题的形成既有国际金融危机冲击下国际国内需求下滑、竞争加剧等环境变化的短期因素影响，也是产业发展方式粗放、体制机制不合理等诸多长期矛盾的集中体现。主要表现在以下几个方面：

一是经济高速增长的拉动。随着我国工业化和城镇化进程地加快，制造业进入了快速发展时期，基础原材料产业产能规模急剧扩张，资源消耗投入巨大。同时，受发展理念、发展阶段、发展环境等因素的影响，“重数量、轻质量、重规模、轻效益”的现象十分普遍，企业通过简单扩大再生产就能获得较好的利润，并在放大的市场预期下加速扩张产能规模，且重化工行业由于投资大、劳动力密集，企业退出市场困难多，易形成产能过剩。

二是地方政府的投资助推。受我国现行财税体制和干部考核体系影响，(进一步消除制约产业发展的体制性障碍，促进稀土行业持续健康发展。关于未来稀土产业政策导向的设计，谈了五点建议：

一、严格执法，建立稀土管理长效机制。我国虽然还没有稀有稀土金属管理专属性的法律法规，但是在其开采、生产、流通等各环节都是有法可依的，如在开采环节有矿产资源法，在冶炼生产环节有环保法，在进出口环节有海关法，在流通环节有税法，另外还有行业指导意见等。但关键是要严格执行法律法规，目前有法不依、执法不严的问题普遍存在。各地也反映在行政执法过程中遇到一些问题，比如对不符合产业政策、无证开采、超指标冶炼分离的现象，处理起来没有法律依据等。鉴于此，一是加快稀有金属的立法进程，尽快研究并出台《稀有金属管理条例》，为行业管理提供直接法规依据;二是着力推进8部委联合整治专项行动，并以此为契机探索长效的多部门联动执法机制;三是严厉打击非法开采、超指标生产等违法违规行为，重点打击稀土“黑色产业链”，加大对非法企业和当事人的惩罚力度，维护市场公平环境。

二、强化创新，培育高端应用市场。稀土的战略意义，不在于资源垄断和初级产品供给，而在于高端应用领域中所发挥的效能。稀土上游产业的产值很小，只有应用起来，稀土的价值才会释放出来，才能使资源优势真正转化为产业优势、经济优势。我国稀土行业在开采、冶炼环节具备比较优势，但自主创新能力偏弱，后端应用滞后，对整个行业的支撑不足。只有通过着力推进创新驱动战略，鼓励支持行业

不断提升原始创新和集成创新能力，突破关键共性技术，研发推广新技术，不断开拓新市场，提高发展的质量和效益，才能实现行业的创新发展和永续发展。建议国家有关部门加大稀土应用研发支持力度，统筹规划稀土专项资金，培育壮大稀土科研机构和团队，实施一批重大基础性、战略性科研项目，加快构建稀土科技创新体系，着力提高自主创新能力，扩大稀土在高端产品中的应用，带动稀土产业转型升级。

三、分类管理，促进轻、重稀土协调发展。近两年，美国、澳大利亚、俄罗斯、越南等国企业，纷纷加紧恢复生产或兴建稀土开采、冶炼分离项目，据不完全统计，国外企业建成、在建的稀土产能已经接近7万吨，大部分是轻稀土项目，世界轻稀土多元化供应格局已经初步形成。而我国真正具有优势的，而且价值更高的是中重稀土。对轻稀土、中重稀土，应该根据各自特点和情况，实行有区别的管理：一是对南方离子型稀土矿要进一步加强保护性开采管理措施，落实属地监管责任;二是加强流通环节稀土专用发票管理;三是建立中重稀土矿产资源国家储备机制，保障国家战略资源安全。

四、完善政策，培育提高行业竞争力。随着行业发展水平的提升，国内外经济环境的改变，国家有关部门不断调整完善稀土相关产业管理政策，更加注重宏观调控，更加重视发挥企业主体作用和市场调节作用。下一步可以考虑：一是改善稀土指令性生产计划管理，更多发挥市场配置资源的基础性作用，激发市场主体活力;二是完善稀土的配额管理制度，逐步取消轻稀土出口配额管理，这既有利于提高行业

的国际竞争力，又能有效应对贸易摩擦;三是建立退出机制，对于已的国际竞争力，又能有效应对贸易摩擦;三是建立退出机制，对于已经获得准入资格的企业要定期核查，定期公告符合准入标准的企业名单。

五、合理布局，推进产业结构调整和转型升级。我国稀土资源富集地多位于老少边穷地区，经济发展相对落后，希望通过开发利用稀土资源发展当地经济。在制定稀土资源开发和产业发展政策时，应更加关注区域合理布局，妥善处理中央与地方、当前与长远的关系。要探索建立稀土资源保护机制和配套的利益补偿机制，采用转移支付的方式，对资源保护涉及的地区及企业进行补偿。统筹规划稀土产业布局，充分考虑比较优势，大力推进行业兼并重组，推动形成各具特色、优势互补、结构合理的稀土产业发展格局，避免盲目发展和重复建设。