党领导下的电解铝法制化市场化改革——回顾和启示

中国有色金属工业协会党委书记、会长 葛红林

在党中央领导下的电解铝供给侧结构性改革，已经过了6年的考验，所取得的4543万吨/年合规产能“天花板”改革成果促进了行业的持续健康发展，所形成的政策和规则，成为行业拥护和共同遵循的“行规”，值得我们回顾与思考，还能在行业的其他领域中取得举一反三的溢出红利。
从2017年到2022年，电解铝行业实现了连续6年的盈利，能耗指标大幅度下降，同时，产业集中度大幅度提高，国际竞争力大幅度提升。
一、办成了多年来想办没有办成的事
  结束了全国六轮的失败调控。
第一轮：2002年4月，国务院办公厅转发国家计委、国家经贸委《关于制止电解铝行业重复建设势头的意见》（国办发〔2002〕29号文），要求各地控制电解铝产能的过快增长。2003年11月，国务院办公厅又以国办发〔2003〕103号文件转发了国家发改委等七部委《关于制止电解铝行业违规建设盲目投资的若干意见》，再次要求尽快遏制电解铝违规建设的势头。4个月后国家发改委宣布，不再审批钢铁、电解铝、水泥等建设项目，但实际增加电解铝产能118万吨/年。
第二轮：2009年9月，国务院下发《关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展若干意见的通知》（国发〔2009〕38号），电解铝行业依然在调控之列，但实际增加电解铝产能524万吨/年。
第三轮：2011年4月，工信部、国家发改委等九部门又联合下发《关于遏制电解铝行业产能过剩和重复建设引导产业健康发展的紧急通知》（工信部联原〔2011〕177号），要求对违规建设的电解铝项目立即停止办理用地审批、能评审查、环境影响评价、电力供应和新增授信等手续，但实际增加电解铝产能691万吨/年。
第四轮：2013年10月6日，国务院下发了《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号），这份被称为“史上最严厉的产能调控文件”明确规定，各地方、各部门不得以任何名义、任何方式核准、备案钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶五大产能严重过剩行业新增产能项目，各相关部门和机构不得办理土地（海域）供应、能评、环评审批和新增授信支持等相关业务，但实际增加电解铝产能1233万吨/年。
第五轮：2015年4月，工信部出台了《关于印发部分产能严重过剩行业产能置换实施办法的通知》（工信部产业〔2015〕127号），包括电解铝在内的产能严重过剩行业项目建设，须制定产能置换方案，实施等量或减量置换，在京津冀、长三角、珠三角等环境敏感区域，实施减量置换，而当时在建电解铝产能500多万吨/年。
第六轮：2016年5月，国务院下发《关于营造良好市场环境促进有色金属工业调结构促转型增效益的指导意见》（国办发〔2016〕42号），要求重点品种供需实现基本平衡，电解铝产能利用率保持在80%以上；严控新增产能。坚决落实《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》（国发〔2013〕41号）等有关规定，确有必要的电解铝新（改、扩）建项目，要严格落实产能等量或减量置换方案，并在网上公示。利用社会监督等手段，加大督促检查工作力度，严厉查处违规新建电解铝项目。按有关规定对违规新增产能的有关方面和人员严肃问责。而当时在建电解铝产能约340多万吨/年。
  十多年来，我国电解铝冶炼产能过剩的宏观调控一直在进行，但却进入了“调控-膨胀-再调-再膨胀”的怪圈。
二、落实了新发展理念，重塑了行业新发展格局
  一是令行禁止确定了电解铝产能“天花板”。相关政策文件明确后，各方严格贯彻落实产能置换政策，梳理形成国内电解铝4543万吨/年合规产能“天花板”，不仅有效关停了行业违规产能，而且有力遏制了电解铝产能盲目扩张的势头。
  二是倒逼了电解铝落后产能的淘汰。随着电解铝产能“天花板”的形成，在总量控制的约束推动下，加快了落后产能出清步伐。能源消耗高、废物排放量大、综合生产成本高的电解铝冶炼产能，相继退出行业。比如，2017年9月25日，山东兖矿科澳铝业有限公司14万吨电解铝产能指标转让项目在山东产权交易中心公开竞价，包括东方希望、信发集团、魏桥集团等电解铝龙头企业在内的十多家机构经过3个多小时，539轮激烈角逐，最终内蒙古创源金属有限公司以14.02亿元成功竞得，高出挂牌底价11.92亿元。
  三是促进了电解铝产能的优化布局。电解铝冶炼产能等量置换政策的执行，使得有违发展方向的“煤电铝”生产模式受到有效抑制，电解铝企业加快向有清洁能源的优势地区转移和聚集，一批“水电铝”项目的建设，有效推动我国电解铝用能的优化布局，引导行业步入绿色高质量发展路径。
三、创新了供给侧结构性改革的新路径
  我国电解铝行业在清理整顿过程中，引导推动建立了市场有价电解铝产能置换机制。电解铝企业通过兼并重组和指标交易等市场化法制化方式，完成了近1300万吨/年电解铝产能的退出和转移，没有发生银行不良贷款，没有发生因职工安置不到位而引起的不稳定，也没有向国家申请财政补贴，而电解铝产能集中度得到了明显提高，电耗等主要技术经济指标得到了大幅改善，达到了世界先进水平。
四、提升了政府公信力和产业政策影响力
  国家政策得到了坚决贯彻执行，改变了以往上有政策下有对策、政府公信力受到严重损害的状况，真正做到了政通令行。行业运行规范有序健康，避免了铝行业因产能过剩导致国际贸易争端加剧，得到了国际铝行业一致称赞，也为行业落实“双碳”战略，优化能源结构打下了坚实基础。
五、三点体会
  电解铝天花板的形成，已经成为我国有色金属供给侧改革的成功典范，归功于党领导下的法制化市场化改革。
（一）政治生态好转决定了经济生态好转
   纵观整个过程，中央对电解铝供给侧结构性改革的把舵定向，起到了决定性作用，“一锤定音”统一了从中央到地方、从行业到企业的思想认识。如果不是党的十八大以来，我国的政治生态发生了明显的好转，党中央的权威得到显著强化，政令畅通，令行禁止，那么很难做到从中央到地方，从行业到企业统一行动，步调一致，干成过去想干却不敢干的事。
（二）市场经济离不开政府的该为作用
  回顾整个改革过程，国家发改委从主要领导到部门领导，完整准确全面贯彻落实中央的一系列重要指示，组织和调动有关部委、地方政府和行业协会和行业企业的积极性，分析行业现状，摸清行业底数，研判问题症结、把握发展趋势，找准了清理整顿违规产能这个“牛鼻子”，法制化地确定了产能天花板的初值，市场化地确定了操作规则，在公平公开公正的前提下，动真碰硬，对违法违规产能，无一例外地得到纠正。
（三）法制化和市场化相融是个好办法
  通过创新法制化和市场化相融，实现有力的落后产能淘汰，法制化的产能置换行规，有效引导企业的合规经营。市场化的产能置换交易，不仅确保了国家政策的透明化执行，而且不需增加国家财政负担。可见，法制化和市场化相融是用好政府和市场两只手的具体体现，也为未来其他产能过剩行业的改革提供了可复制、可拷贝的方法。
  当前，我国有色金属工业供给侧结构性改革仍然面临着许多难题和热点问题，比如，铜、硅、镁等冶炼产能已到了须对扩张调控的阶段，值得借鉴电解铝法制化市场化的理念和方法，通过吸收消化，创新破解。铜行业企业要积极推动产业集中度提升，形成1-2家铜矿产量100万吨左右的大型矿业企业集团，前5家铜冶炼企业产业集中度提升至70%左右。

今年是全面贯彻落实党的二十大精神的开局之年，我们要坚决贯彻落实习近平总书记对有色金属行业的一系列重要指示批示精神，加快实现行业的高质量发展。